《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）第28次缔约方大会（COP28）将于11月30日—12月12日在迪拜召开。历届《公约》缔约方大会先后通过了《公约》《京都议定书》和《巴黎协定》，确立了应对气候变化的原则、目标和基本制度，为应对气候变化行动奠定了政治共识和法律遵循，特别是2015年COP21通过《巴黎协定》后，大会一直围绕如何实施《巴黎协定》展开。

COP28的重点关注事项

联合国9月8日发布的《第一次全球盘点技术对话——联合召集人关于技术对话的综合报告》（以下简称《全球盘点技术综合报告》）显示，现有全球集体气候行动不足以实现《巴黎协定》的温升限制目标，基于目前各国提交的国家自主贡献，要实现在2030年将气温升幅限制在1.5℃之内，估计排放差距有203亿吨—239亿吨二氧化碳当量。《公约》秘书处执行秘书多次提出，COP28是修正行动路线和加快行动应对气候危机的关键机会。在中美两国11月15日发表的关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明中也强调，“公约第28次缔约方大会（COP28）对于在这关键十年及其后有意义地应对气候危机至关重要”。COP28将进行《巴黎协定》制度下首轮全球盘点，总结评估《巴黎协定》实施进展，引导未来全球气候治理进程。会上将关注的重点事项包括全球适应目标、资金、减排等问题。

第一，关注《巴黎协定》首个全球盘点。全球盘点是评估《巴黎协定》进展情况的主要机制，每5年进行一次，以评估实现《巴黎协定》宗旨和长期目标的集体进展情况。全球盘点历时两年，分为数据收集和准备、技术评估和审议产出3个阶段，其中，审议产出阶段将在COP28上进行。《全球盘点技术综合报告》提出“将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5℃之内的时间窗口正在迅速缩小，国际社会仍未走上实现《巴黎协定》长期目标的轨道”。根据这一结论，COP28举行的审议产出阶段将变得至关重要，将决定各国如何在政治上应对技术评估阶段发现的差距、挑战和机遇。

第二，关注全球适应目标。《巴黎协定》第二条明确了“全球适应目标”，即“要求提高适应气候变化不利影响的能力并以不威胁粮食生产的方式增强气候复原力和温室气体低排放发展”。全球适应目标反映的是一个集体愿景，但要达到这个愿景，发展中国家必须能够获取资金和建立能力。去年COP27决定启动建立全球适应目标框架，并列举了全球适应目标的一些关键要素，包括覆盖的领域与行业、交叉议题、基本原则以及信息来源等。但是，一些与适应相关的且亟待解决的问题，如适应资金翻倍的具体路线图，以及全球适应目标如何在框架下通过具体的适应行动加以落实等，目前尚无定论。

第三，关注资金问题。气候变化的适应成本和可用资金之间的巨大差距正在成为一道鸿沟。一方面，发达国家的1000亿美元气候长期资金承诺仍未完全落实。在2009年COP15上，发达国家集体承诺将为发展中国家在2020年前每年动员1000亿美元作为气候资金支持。但是，这一目标至今仍未完全兑现。可以预计COP28将再次重申发达国家应兑现1000亿美元承诺、明确适应资金翻倍路线图。另一方面，面临损失与损害基金的落实问题。去年在COP27上各方就设立损失与损害基金达成一致，用于协助发展中国家应对气候变化造成的损害。但损失与损害基金能否发挥有效作用，取决于许多关键问题能否得到有效落实，比如，出资量、如何保证资金到位以及有关资金机制运行的时间线、哪些国家可受益和基金由谁管理等具体运作细节问题都悬而未决。今年10月17—20日进行的损失和损害基金过渡委员会第四次会议上，各方因上述问题产生意见分歧，谈判最终未能达成协议。这对于COP28而言，增加了就这一问题的谈判压力。

第四，关注减排问题。1.5℃目标的关注度自COP26以来越来越高，COP27未能在1.5℃目标上更进一步引发了小岛屿国家等多方不满。《全球盘点技术综合报告》明确指出全球排放不符合与《巴黎协定》气温目标一致的全球模拟减缓路径，敦促各国需要采取紧急行动并提供支持，加速实施国内减缓措施。显然，减排力度的问题将会是COP28的重点话题。

我国可能面临的压力及应对原则

《全球盘点技术综合报告》显示全球盘点的结果不容乐观，基于这样的背景，我国在COP28上可能会受到两大方面的压力。一方面，各国或关注我国是否会更新国家自主贡献目标并加大减排行动力度。比如，欧盟最近呼吁中国加入在2021年COP26发起的《全球甲烷承诺》，以及履行在最近的G20新德里领导人宣言中提出的“到2030年将可再生能源装机增加两倍”的全球目标；美国则在呼吁中国为多边气候融资做出贡献。另一方面，各国或关注我国是否会向损失与损害基金注资，并给我国施加压力。在COP27上，欧美等发达国家明确要求不能把中国、印度等新兴经济体包括在支持对象内；特别是欧盟在损失与损害基金这一议题的讨论中声明，中国和其他工业化国家均需履行出资义务。

气候变化是全人类面临的严峻挑战，应对气候变化是人类共同事业，也是我国可持续发展的内在要求。在推动应对气候变化国际合作方面，我国是全球气候治理进程的重要参与者、贡献者和引领者，发挥了重要的、积极的、建设性的作用。如何能够平衡和妥协各方利益，进而实现互利共赢的多元利益统合仍是我国气候谈判的重中之重。对此，针对COP28上可能面临的压力，可以从法律角度特别是国际法角度予以应对。

一是坚持“共同但有区别责任原则”。首先，《公约》认为“发达国家有必要根据明确的优先顺序，立即灵活地采取行动”“率先对付气候变化及其不利影响”。这些都表明发展中国家不需要“立即”采取这样的“行动”。因此，根据《公约》我国无义务向损害与损失基金出资。其次，发达国家应正视历史责任。发达国家承担历史责任是在《公约》序言中就体现的。公约序言提及“注意到历史上和目前温室气体排放的最大部分源自发达国家，发展中国家的人均排放仍相对较低”。显然，工业化国家有责任率先履行承诺减少排放量，因为工业化国家以往的排放已经“间接地使世界其他地区承受了负担”。由于有了历史排放量这个理由，所以便有了对发达国家的“区别”于发展中国家的责任安排。第三，损失与损害实质是关乎公平正义的问题。当今世界因气候变化而面临的风险是由化石燃料燃烧产生的排放累积效应造成的，而发达国家应对其历史上的行为承担责任并相应承担成本。我国是发展中国家，人均温室气体排放量仍较低，并不能因为我国目前是世界第二大经济体就要求我国共同分担发达国家造成的历史责任。部分发达国家的这种要求不符合公平正义，也是发达国家逃避历史责任的推脱。

二是重申气候融资方面“有约必守”的国际法义务。一方面，我国政府多年来认真落实气候变化领域南南合作政策承诺，长期支持发展中国家特别是最不发达国家、内陆发展中国家、小岛屿发展中国家应对气候变化挑战。这不但是我国践行国际法义务的体现，也是我国本着构建人类命运共同体的责任感而积极促进了全人类的福祉。另一方面，发达国家也应当承担起自身责任，坚定落实《巴黎协定》中的一些融资承诺和融资安排，这也是兑现各自的气候承诺。

三是积极宣传我国在气候变化领域的立法行动。积极宣传我国已取得的国内气候领域的相关立法，向国际社会证明我国碳达峰目标和碳中和愿景的承诺是可信的，彰显负责任大国形象。目前，我国已陆续出台并实施《循环经济促进法》《可再生能源法》《节约能源法》《清洁生产促进法》等多部与应对气候变化相关的法律。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视应对气候变化国际合作，坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，坚定维护多边主义，引导应对气候变化国际合作，积极参与和引领全球气候治理，践行国际承诺，展示了我国作为负责任发展中大国，与国际社会携手应对气候变化、共同推动构建人类命运共同体的坚定决心和信心。但是，一些发达国家在全球气候治理中呈现出淡化历史责任的价值倾向，为全球气候治理进程蒙上了阴影。COP28应坚持发展中国家定位，高举推进全球生态文明建设和构建人类命运共同体的旗帜，在以增进全人类共同福祉为出发点的同时有效维护我国权益。

作者单位：施珵，天津大学法学院；耿立东，全国人大环资委