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2023-07-13 10:20  浏览:7

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近日,山西省娄烦县的“人口小县”机构改革再次引起舆论关注。据多家媒体报道,近年来,山西、青海等地一些人口小县大刀阔斧对机构进行改革,这项始于2020年4月的改革在三年之后,开始显露其初步的效果。

目前改革已经扩展到安徽、陕西、江西、河南、内蒙古、湖南、湖北、辽宁、黑龙江、广西等多个省、自治区,希冀为全国500余小县“瘦身”寻解。

山西经验的启示

2020年4月起,6个人口不足20万的县被山西省列为“人口小县”机构改革试点。试点分两批进行,第一批是忻州市河曲县和临汾市浮山县,第二批包括太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县。

背景是因为山西省15万人口以下的人口小县数量较多,且普遍存在财政供养人员比例失衡、人浮于事等突出问题。当然,这项改革更大的背景其实是“党中央的重大决策部署”和“省委推动县域高质量发展的重大举措”。

改革措施包括,加大职能相近的党政机构重组整合力度,实行由县委、县政府领导兼任主要党政部门负责人的管理体制和领导方式,大幅精简压缩机构和人员编制等。目标是“大部制、扁平化、强基层、重实战、高效率”。

方向有了,具体执行中怎么改?简而言之,其实就是“减机构、减人员、减经费、减层级”。

山西改革主要针对:第一减机构,即加大职能相近的党政机构重组整合力度,变“单兵作战”为“兵团攻坚”;第二是减层级,简化党政部门中间层次,精干设置内设机构;第三减人员与减经费,大幅精简压缩事业人员编制,县直事业机构实行限额管理,推进编制资源下沉等。

各地的改革也会根据当地的特殊情况做相应的安排。比如娄烦县,因为有汾河水库,就需要配置相关管理机构,山西的其他县没有,就不需要配置。

改革过程中人员的安置也是非常重要的环节。娄烦县公职人员超过3000名,这次改革精简编制人员341名,超编人员主要以事业编制人员为主。对于超编人员,一部分采取编制下沉,以填补乡镇综合行政执法力量;剩下部分则通过“退三进一”方式慢慢消化,即各个机构编制固定后,每退休三人,增加一人。

改革的效果确实也显而易见。一是娄烦县县委机关由9个减至6个,政府部门由26个降为16个,事业单位由133个降至104个,缩小了审批层级,办事效率提升,大大改善了当地的营商环境;二是经费大为下降,娄烦县组织部数据显示,机构改革后,每年可节约人员经费3410万元、运行经费990万元,同时腾退出2.8万平方米办公楼。

但改革面临的难题也同样存在。一是大部制之后的机构融合问题,甚至包括机构名称不一等问题;二是机构撤并之后,出现了基层机构的断层,如何与基层组织去做衔接,会不会出现服务盲点;三是这次山西的改革没有涉及公安、财政、应急管理、医保、统计、审计、行政审批、学校和医院等重点领域;四是超编人员以编制下沉为主,短时间内并未解决冗员问题。

▲资料图:伊春市。图/IC photo

524个小县的转型之路

根据《中国县域统计年鉴2021(县市卷)》,纳入统计的2075个县域单位中,户籍人口在10万到20万人之间的县(市)有228个,10万人以下的县(市)有206个,其中5万人以下的袖珍县(市)有90个,也就是目前全国共有524个人口不足20万的小县。

另一方面,所谓的收缩型城市正在增多。有公开数据显示,从2010年到2020年,我国近七成的县级行政单元(县和县级市)常住人口在减少,这些人口大多流向了城市群、都市圈和沿海大城市。

小县并不单指人口,还有不少面积过小的县同样面临着转型问题。尤其是华北平原,比如,河南省只有16万平方公里,却有108个县市区;河北省将近19万平方公里,却有172个县市区。一些面积小的县如何进行机构改革也是值得探讨的问题。

“瘦身”是目前中央主推的一种改革模式。除了山西、青海之外,安徽、陕西、江西、河南、内蒙古、湖南、湖北、辽宁、黑龙江、广西等多个省、自治区也启动了小县的机构改革试点,各地改革的内容、范围和方向均不同,进展也不一。

不少省份纷纷前往山西学习取经。比如,2月20日至24日,内蒙古自治区党委编办与自治区政府研究室赴山西省开展调研,形成有关情况调研报告,为自治区人口小旗县“优机构、提效率、节成本”提供决策参考。

“撤并”其实也是另一种可行的改革模式。去年12月,黑龙江省伊春市撤销了乌翠区乌马河、锦山、向阳、曙光四个街道办事处,设立翠峦镇、乌马河镇。今年1月,伊春市又将友好区的双河子街道、铁林街道撤销,设为双子河镇、铁林镇。

逆向操作的撤街设镇,其背后原因主要是人口的收缩。原本的撤镇设街是因应城市化带来的人口增长,在城市管理方面进行机构增编的方式,而随着不少小县成为收缩型城市,反向的撤街设镇本质上就是一种机构改革的编制缩编。

“撤并”这种行政区划调整也同样有经验可循。新世纪以来北京、上海、广州以及杭州、厦门等多个大城市就先后将面积较小的市辖区合并,在这一过程中,原来处于老城区、市中心的一些面积很小的区经过调整实现了优化。

2021年全国两会期间,时任全国政协常委李冬玉提出《优化县级行政区划推进经济一体化发展》的提案。李冬玉认为,越是人口规模小、经济欠发达的县,人口流失越严重。所以,建议对人口规模低于10万人的内地小县先行合并试点,减少行政资源浪费。

河北、河南等地因历史遗留问题导致的面积小县居多,同样被认为可以通过合并等区划调整方式进行改革转型。

当然,即便是区划调整也不是简单的一刀切,有些县面积和人口都小,出于国防安全、民族、文化、战略地位等要求,未必适合撤销合并。但对于那些在历史、人文等有很多条件类似的相邻小县,完全可以通过区划调整来实现改革转型。

撰稿/谢良兵(专栏作家)

编辑/迟道华

校对/陈荻雁

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